Эффективная деятельность любого государства во многом зависит от правильно сформированного бюджета. Современный экономический словарь характеризует бюджет как "сумку", имеющую законодательную силу, своего рода таблицу доходов и расходов за определенный временной интервал. От того, на каких принципах, и по каким правилам формируются и используются бюджетные средства, какие приоритеты реализует бюджетная политика, зависит не только выполнение государственных обязательств и социальных гарантий, но и достижение стратегических целей развития страны.

В настоящее время в Узбекистане, согласно Закону «О бюджетной системе» после получения бюджетного запроса из Министерства финансов областные финансовые управления и бюджетополучатели принимают решения о составлении своих бюджетов и инициируют процедуры составления бюджетных заявок на районном уровне. Аналогичные решения принимаются по всей вертикали бюджетной системы. При этом расходы бюджета планируются на основе законодательно установленных нормативов и фактических расходов за предыдущий год.

Министерство финансов Республики Узбекистан подготавливает проект Государственного бюджета в соответствии с представленными заявками получателей бюджетных средств и проектами местных бюджетов, входящих в структуру Государственного бюджета.

При таком традиционном подходе достигается целевое расходование средств, однако сложно определить, какие достигнуты результаты.

В последние десятилетия многие страны пытаются разработать и внедрить такие механизмы, которые позволят планировать и использовать государственные средства в увязке с результатами. То есть, учитывать не только куда и на что потрачены деньги, но и то, какой конечный результат при этом получен.

Новые подходы в планировании и исполнении бюджета

В развитых странах, а в последние годы и в странах с переходной экономикой внедряется концептуально новый подход, который предусматривает планирование бюджета на среднесрочный период (3 года) и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Опыт стран, применяющих различные модели БОР, показывает, что новые подходы позволяют установить прямую зависимость между распределением бюджетных ресурсов по программам и бюджетополучателям, с одной стороны, и их эффективностью и результативностью – с другой.

В контексте этого, интересен пример такой развитой страны как Франция. Суть французских реформ характеризует комплексный подход, т.е. бюджетная реформа проводилась не автономно, а являлась важнейшей частью общего процесса по модернизации государственных институтов. Запущенная в 2001 г. реформа государственного управления охватила все органы власти и является беспрецедентной по своему содержанию, так как предусматривает комплексный функциональный анализ и реформу всех министерств и ведомств страны.

Основные идеи реформы заключались в повышении качества, эффективности и результативности государственных услуг для бизнеса и всех граждан.

Одновременно, другой целью стало стремление оздоровить государственные финансы путем структурных реформ, а не только через урезание бюджета. При этом учитывалось, что связь между бюджетными ассигнованиями и целями результативности не может быть механической. Улучшение может быть достигнуто за счет тех же объемов средств путем лучшего их использования.

Новая методология внесла несколько концептуальных новшеств в планирование и исполнение бюджета. Во первых - это более четкий, представленный в разрезе государственных политик и более прозрачный бюджет. Во Франции программный бюджет имеет трехуровневую структуру. Первый уровень включает 34 миссии (образование, культура, исследования и высшее образование, экология и др), соответствующие приоритетам государственной политики. Каждая миссия разбивается на программы, это второй уровень, который включает 132 программы. Например, миссия «Исследования и высшее образование» включает 10 программ: Высшее образование и университетская наука; студенческая жизнь; междисциплинарные научные и технологические исследования; исследования в области управления окружающей средой и ресурсами; космические исследования; исследования и высшее образование в сфере экономики и промышленности. Третий уровень – это проекты (605), которые определяют направления расходов. Парламент утверждает бюджет в разрезе миссий. Он может перераспределить ассигнования межу программами внутри одной миссии. Во-вторых - бюджет, направленный на достижение результатов и имеющий новые возможности для более гибкого управления бюджетными средствами. За реализацию каждой программы несет ответственность менеджер программы, который назначается соответствующим министром. При этом менеджер программы может перераспределять средства внутри программы: между проектами и разделами, т.е. в целях достижения результатов допускается гибкое использование бюджетных средств. Такая возможность предоставляется взамен на повышение ответственности за достижение результатов.

В третьих - достоверная и более полная информация о финансовом состоянии государства и в четвертых - новая культура управления государственными финансами.

Но самым главным и принципиальным отличием новой методологии стало то, что исполнение бюджета оценивается с точки зрения выполнения поставленных целей и достигнутых результатов, а не бюджетных статей.

Здесь необходимо сделать оговорку, что новая методология сама по себе не дает быстрого прямого эффекта в виде экономии бюджетных ресурсов. Она создает необходимые условия для повышения эффективности использования государственных средств. Иначе говоря, она позволяет улучшить финансовую дисциплину и управление расходами, обеспечить подотчетность и предсказуемость.

К этому надо добавить, что внедрение различных моделей БОР начиналось в свое время во многих развитых странах (Япония, Франция, Скандинавские страны). В настоящее время они широко используются и в быстроразвивающихся странах (Южная Корея, Индия, Малайзия, Индонезия и др.), а также странах с переходной экономикой (Россия, Казахстан, Армения).

Поэтапный подход в освоении новой методологии

Можно ли внедрить программное бюджетирование в практику планирования и исполнения бюджета в Узбекистане? По сути да, но это не означает, что надо внедрять ее в том виде, как она существует во Франции или в других странах. Скорее всего, будет успешна методика, основанная на ключевых направлениях новой методологии, но учитывающая специфику условий и бюджетного процесса Узбекистана.

При этом необходимо учитывать, что переход на новую методологию процесс не из легких. Для этого потребуется готовность министерств и ведомств, смена ориентиров, а также мышления руководителей и специалистов.

Для Узбекистана применимым вариантом может стать принцип поэтапного подхода, то есть, необходим определенный подготовительный этап, а для апробации программного метода выбрать отдельные министерства с целью «обкатки» новой модели бюджетирования.

Подготовительный этап даст возможность изучить пути и методы разработки среднесрочной бюджетной стратегии, которая позволит просчитывать варианты бюджетной политики, оценивать воздействие принимаемых мер на стабильность бюджета, спрогнозировать основные направления расходования государственных средств на 3 года (текущее потребление, инвестиции в какие отрасли) с учетом обозначенных приоритетов государственной политики.

И наконец, важный пункт- создание методологической базы. Будет логично, что основная роль по реализации методической и организационной поддержки проведения реформы ляжет на Министерство финансов, как главного органа в финансовой иерархии государства.

Важно учитывать, что смещая акцент с «управления затратами» на «управление результатами» необходимо менять процедуры бюджетного планирования и финансового менеджмента, расширяя при этом полномочия и ответственность распорядителей и получателей бюджетных средств.

В этом случае задача правительства заключается в определении стратегических приоритетов и целей, то есть задать рамки, в которых будут разрабатываться национальные, отраслевые и региональные программы в целом. Парламент или Правительство должны оценивать также актуальность предлагаемых бюджетополучателем программ в свете определенных стратегических приоритетов и целей социально-экономической политики.

Без подготовительной работы и четкого понимания новой методологии на всех уровнях планирования и исполнения бюджета, существует риск, что преобразования будут носить формальный характер и показатели результативности, внедряемые под давлением вышестоящих органов, будут использоваться на уровне регионов не для повышения эффективности работы, а лишь для отчетности. В этом контексте важным внутренним стимулом для местных органов власти к внедрению новых технологий управления финансами может стать необходимость перераспределения бюджетных расходов по отраслям и программам с течением времени.

Вместе с тем, эффективность существующих и намечаемых программ может быть существенно повышена, если принципы бюджетирования, ориентированного на результат будут распространены и на модернизацию самих государственных институтов, поскольку бюджетная политика является одним из важных звеньев в модернизационных процессах, происходящих в нашей стране.

Малика Тайджанова
Специалист по связам с общественностью Проекта ПРООН
«Реформа бюджетной системы в Узбекистане»